Estudio determina si las reglas de licitación y de operación del puerto de gran escala, garantizan la competencia y potencian su eficiencia
En la segunda mitad de la década de 2020, los tres terminales de contenedores ubicados en las ciudades de Valparaíso y San Antonio, no serán suficientes para satisfacer la demanda. Será necesario nueva infraestructura no solo para acomodar el aumento en la demanda, sino también, para proveer un mejor servicio a los nuevos tipos de naves de carga. Las instalaciones actuales no son las más adecuadas para recibirlas y atenderlas, por lo que, de no construir frentes de atraque apropiados, seguirán llegando naves antiguas y menos eficientes, reduciendo la competitividad de nuestro comercio internacional. En este contexto, se inició el diseño de un megapuerto en San Antonio, cuyas primeras etapas comenzarían a funcionar a fines de 2020. Dado que la Ley exige que los puertos concesionados operen en condiciones de competencia, se solicitó a investigadores de Instituto Sistemas Complejos de Ingeniería evaluar el impacto sobre la competencia portuaria de las condiciones de licitación y las reglas de operación del terminal.
El Puerto de Gran Escala (PGE) será construido a las afueras de San Antonio, en dos etapas, según el crecimiento de la demanda, y tendrá un costo superior a los US$ 3.300 millones. Estará compuesto por un rompeolas en forma de “L” aportado por el Estado, que protegerá dos frentes de atraque, los terminales Mar y Tierra, cada uno de 1730 metros de longitud.
Cuando el puerto haya construido todas sus etapas, podrá atender simultáneamente a ocho naves portacontenedores de hasta 397 metros de eslora, movilizando cerca de seis millones de TEU anuales (la unidad de contenedores de 20 pies, que se usa como medida de carga marítima), casi doblando la capacidad portuaria actual en la V Región.
El sector marítimo global ha experimentado un aumento de la concentración de las navieras, y se observa mayor integración entre estas y las empresas portuarias. En este contexto, surgió la primera pregunta ¿Cuánto afecta la competencia el que el terminal PGE sea operado por una naviera?
“En términos de integración vertical, lo que se puede temer es que, si la naviera es concesionaria de un terminal, puede beneficiar a sus naves por sobre otras. Sin embargo, nuestra conclusión es que como el PGE es un megaterminal es difícil que eso ocurra, ya que ningún operador es suficientemente grande para utilizar la capacidad completa, y, por lo tanto, requeriría atraer carga para utilizar plenamente uno de los frentes de atraque. La experiencia de otros grandes puertos muestra que no solo los terminales concesionados a una naviera son utilizados por otras navieras, sino que, además, a menudo la naviera integrada utiliza frentes de atraque de otros operadores portuarios en el mismo puerto. Considerando estos aspectos, nuestro equipo estimó que se debería permitir un grado de integración vertical entre un 60% y un 80%, que permite la existencia de un socio minoritario no integrado, cuyo peso contribuiría a reducir el riesgo de comportamiento anticompetitivo del controlador. La ventaja de permitir la integración es que atrae más participantes a la licitación del terminal, aumentando la intensidad de la competencia por la cancha. Si uno restringiera en exceso la posibilidad de integración vertical, la licitación atraería a muy pocos participantes, los dos o tres operadores no integrados globales, y reduciría la competencia en la licitación”,
Explica Ronald Fischer, líder de la investigación.
Dado a que el puerto tiene dos frentes, una segunda interrogante que había que responder era cómo licitarlos, optimizando la utilización de su capacidad y velando por la competencia. Las opciones eran considerar dos o cuatro operadores para los terminales, ya que a priori, es mejor tener más participantes.
Con herramientas de simulación sofisticadas, el equipo de ISCI compuesto por Marcelo Olivares y Pablo Jofré mostró que habría una importante pérdida de capacidad si los terminales Mar y Tierra se dividieran y se asignaran cada uno a dos participantes. El problema es que cuando arriban naves de distintos tamaños a frentes de atraque de menor tamaño –lo que ocurre al dividir los terminales- aumenta la probabilidad de que llegue una nave que no pueda atracar porque, aunque hay espacio disponible, no es suficiente. Esto no habría ocurrido si el terminal operara como una unidad. Asimismo, una nave podría ser atendida por menos grúas, tardando más en sus operaciones, aunque haya grúas desocupadas en el frente de atraque adyacente. Por el contrario, cuando todo el terminal pertenece a un mismo operador, este puede optimizar el uso de los espacios y organizarlos para recibir a los cargueros más modernos, así como desplazar las grúas por todo el terminal en función de la demanda.
“La conclusión es que si hay un solo dueño del terminal puedes ser más flexible en el uso de la infraestructura y aumentar la capacidad. Es cierto que, al ser dos operadores en el PGE, se restringe un poco la competencia, pero logra un puerto mucho más eficiente. Nuevamente, como ya existen otros tres competidores en la zona, la ganancia en competencia al contrastar cuatro operadores con cinco operadores (con solo el terminal Mar en el Puerto de Gran Escala) el efecto de menor competencia es bajo en comparación con la pérdida de eficiencia”
Explica el investigador.
Una tercera pregunta del estudio planteaba si era apropiado poner un tope inferior (Imin) a los índices tarifarios ofrecidos como variable de licitación de la concesión del Terminal Mar, y que en caso de empate se dirimiera la licitación en base a un pago a la empresa estatal para financiar el morro de abrigo. El índice tarifario ofrecido (ITO) es un ponderador de tarifas de servicios de transferencia de carga que ofrecen las empresas y que queda fijado por la duración de la concesión (30 años).
El Imin se utilizó en las primeras licitaciones, pero posteriormente, el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia decidió que la adjudicación de concesiones portuarias sea en base al índice tarifario, sin mínimo. El razonamiento ha sido que así se traspasaban al máximo las ganancias de eficiencia a los usuarios del frente de atraque concesionado.
El equipo llegó a la conclusión que es conveniente tener un Imin en las bases de licitación. Al fijarse las tarifas en el largo plazo, existe la posibilidad real de que los costos, como por ejemplo de mano de obra, aumenten más de lo proyectado. Esto implica un riesgo para el operador, quien lo incluirá en su oferta de ITO.
Dado que un ITO es un índice de tarifas máximas, bajo condiciones de competencia, las tarifas normalmente serán menores que el ITO. Si el ITO tiene un límite inferior dado por el Imin, las tarifas efectivas serán iguales a las que se habrían obtenido cuando la licitación no tiene un Imin, porque es la competencia posterior a la licitación la que determina las tarifas efectivamente cobradas a los usuarios.
Pero con el Imin, la empresa tiene un margen para poder elevar sus tarifas frente a un aumento en los costos de todos los puertos, por lo que la empresa que participa en una licitación con Imin enfrenta menos riesgo que cuando no hay tope inferior a las ofertas de ITO.
Este menor riesgo se traduce en que la empresa está dispuesta a realizar un pago por ganar la concesión si dos empresas alcanzan este Imin. Este pago al Estado (o más bien a la empresa portuaria estatal) es un reflejo del menor riesgo cuando se licita con Imin. Se puede mostrar que, con riesgo de costos, competencia en el mercado y el Imin, se obtiene una solución eficiente, con tarifas efectivas de competencia y un pago al Estado.
“Propusimos como IMIN un valor 10-15% menor que las tarifas de los frentes de atraque existentes, ya que son más pequeños y menos eficientes. En caso de empate en ese valor, la concesión se adjudica a la empresa que esté dispuesta a pagar más al Estado, lo que ayudará a pagar el morro de protección que el Estado debió construir para resguardar el PGE”,
explica Ronald Fischer.
Comunicaciones ISCI